الخلفية الدستورية والتشريعية لمسار اللامركزية في لبنان

التمييز بين اللامركزية والفدرالية

كثيرًا ما يُساء فهم مصطلح "اللامركزية" في لبنان ويتم خلطه بمفاهيم مثل الفدرالية أو التقسيم. في حين أن اللامركزية الإدارية لا تعني إطلاقًا تقاسم السيادة أو استقلالية المناطق، بل هي أسلوب في توزيع الوظائف الإدارية ضمن دولة موحدة. تبقى السلطة السيادية والتشريعية في يد الدولة المركزية، بينما تُفوّض بعض الصلاحيات التنفيذية للإدارات المحلية المنتخبة تحت إشراف الدولة. أما الفدرالية، فهي نظام سياسي ودستوري قائم على تقاسم السيادة مع حكومات محلية لها دساتيرها وبرلماناتها. ولذلك، يمكن القول أن اللامركزية، في جوهرها، أداة لإصلاح الإدارة وتعزيز المشاركة، لا لتقسيم الدولة.

الأساس الدستوري والقانوني للامركزية

ينص الدستور اللبناني المعدل بموجب اتفاق الطائف على اعتماد اللامركزية الإدارية الموسعة، وذلك في إطار إصلاح هيكلي لنظام الحكم. ورغم هذه الصياغة الدستورية الواضحة، لم يتم حتى اليوم إصدار قانون شامل يحدد الإطار المؤسساتي والتنظيمي لتطبيق اللامركزية، واكتفى المشرّع بتحديث محدود لقانون البلديات رقم 118 الصادر عام 1977. هذا القانون لا يمنح البلديات سوى صلاحيات تنفيذية محدودة، ويُبقي على رقابة صارمة من وزارة الداخلية والمحافظين وديوان المحاسبة، ما يجعل البلديات خاضعة لوصاية متعددة المستويات.

مشروع الوزير زياد بارود: محاولة تشريعية إصلاحية

لا بد من الإشارة إلى مشروع الوزير زياد بارود الذي أعلن عنه عام 20214. ويعتبر محاولة إصلاحية متقدمة، خاصة بدعوته لإنشاء مجالس قضاء منتخبة، وصندوق لامركزي مستقل، مع معايير واضحة لتوزيع الموارد وفق المساحة وعدد السكان ومؤشر الفقر ومؤشر الجباية، بالإضافة إلى الرقابة القضائية.

الأزمة الاقتصادية على البلديات والنموذج المركزي

أثّرت الأزمة الاقتصادية بشدة على أداء البلديات، فتراجعت الإيرادات المحلية بنسبة تفوق 80%، وباتت البلديات عاجزة عن دفع الرواتب أو تنفيذ المشاريع الأساسية. كما أصيب الصندوق البلدي المستقل بالشلل، واضطرت بعض البلديات للانتظار أكثر من عامين لتلقّي مستحقاتها، ما دفع البعض إلى توصيف العلاقة بالدولة على أنها أشبه بالتسوّل منها إلى شراكة تمويلية. في ظل هذا الواقع، لجأت بعض البلديات إلى الاعتماد على مساعدات عينية أو دعم من منظمات المجتمع المدني، لكن من دون إطار مؤسساتي منظم، ما زاد من هشاشة البنية الإدارية للمجالس المحلية وأبرز عجز النموذج المركزي عن تلبية متطلبات الحكم المحلي.

التحديات البنيوية والسياسية أمام تطبيق اللامركزية

• الهيمنة الطائفية والحسابات السياسية: تُعدّ البنية الطائفية للنظام السياسي من أبرز العوائق البنيوية أمام أي إصلاح إداري حقيقي في لبنان، ومنها اللامركزية. إذ تعتمد غالبية القوى السياسية على شبكات ولاء تربط المركز بالمناطق عبر الوساطة الطائفية. وغالبًا ما تُستخدم حجج التقسيم أو الفدرالية كوسيلة لإثارة الهواجس من اللامركزية بوصفها خطرًا على السلم الأهلي، رغم كونها منصوصًا عنها في اتفاق الطائف.
• غياب الإرادة التشريعية: لم تشهد الساحة البرلمانية أي مسار جدي لإقرار قانون اللامركزية. وقد استُخدم الانقسام السياسي والظروف الأمنية والاقتصادية كذريعة لتأجيل البت بالمشروع، ما يعكس ضعفًا بنيويًا في الالتزام السياسي تجاه إصلاح فعلي يحدّ من سلطة المركز لصالح المجتمعات المحلية الرئيسية.
• ضعف البنية الإدارية: تعاني البلديات، خاصة الصغيرة والمتوسطة منها، من نقص حاد في الكوادر المتخصصة. فأكثر من 65% من البلديات لا تستطيع توظيف موظف متفرغ واحد لإدارة الشؤون المالية أو الإدارية. كما تفتقر معظم البلديات إلى أنظمة متخصصة في إعداد الموازنات أو إدارة المشاريع. ويُفضي هذا الضعف البنيوي إلى إفراغ الصلاحيات القانونية من مضمونها، إذ تعجز البلديات عن تحويلها إلى خدمات ملموسة على الأرض، حتى في الحالات التي تتوفر فيها الموارد نسبياً.
• انعدام الشفافية: يُسجَّل غياب شبه تام لأنظمة رقابية فعالة داخل البلديات. فمعظم البلديات لا تنشر موازناتها، ولا تفعّل مجالسها المحلية أو لجانها الرقابية. وغالبًا ما تُدار المخصصات والقرارات المالية من قبل رؤساء البلديات بمعزل عن أي رقابة حقيقية، ما يُعمّق الفجوة بين المواطنين والإدارات المحلية، ويُكرّس نمطًا من الإدارة المرتجلة غير الخاضعة للمساءلة.

قراءة في مشروع الوزير زياد بارود

يُعد مشروع الوزير زياد بارود لعام 2014 من أكثر المبادرات القانونية تطورًا فيما يخص اللامركزية الإدارية في لبنان. فقد تجاوز الطابع الخطابي للمطالبة بالإصلاح، وقدّم تصورًا عمليًا ومتكاملًا لإعادة هيكلة العلاقة بين المركز والمحيطات على أساس من العدالة الإدارية والشفافية والتمكين المحلي.

أما أبرز مميزات هذا المشروع فهي:

رغم أهمية هذه البنود، بقي المشروع معطّلاً بسبب غياب الغطاء السياسي اللازم لإقراره، ورفض ضمني من قبل الأحزاب التقليدية التي رأت في نقل الصلاحيات تهديدًا لشبكات نفوذها القائمة، خصوصًا في الأطراف والمناطق الريفية. ويُلاحظ أن المشروع لم يُواجَه باعتراضات قانونية مباشرة، بل تم تجاهله سياسيًا من دون خوض نقاش وطني جدي حول مضامينه. كما أن ضعف الترويج لمضامين المشروع، وعدم تبنّيه من قبل كتل نيابية وازنة، جعله عرضة للإهمال، رغم كونه يقدم خريطة طريق قابلة للتطبيق لتفعيل اللامركزية في لبنان.

دروس من تونس والأردن

تُظهر التجربتان التونسية والأردنية أن نجاح مشاريع اللامركزية لا يتحقق بمجرد إدراجها في الدساتير أو سنّ قوانين تنظيمية، بل يتطلّب بيئة قانونية ومؤسساتية داعمة، وإرادة سياسية تُحوّل الالتزامات النظرية إلى ممارسات فعلية.

دور البلديات والمجتمع المدني في دفع مسار اللامركزية

إن إقرار قانون للامركزية لا يكفي وحده لتحقيق تحول فعلي في الإدارة المحلية، بل تنشيط العمل المحلي المنظَّم، تكون فيها البلديات ومنظمات المجتمع المدني شركاء أساسيين في التخطيط، والتنفيذ، والرقابة على السياسات العامة. وقد أثبتت التجربة اللبنانية، رغم محدودية الصلاحيات القانونية للبلديات، أن بعض المجالس المحلية تمتلك قدرات تمكّنها من لعب أدوار أساسية في إدارة الأزمات والتعامل مع التحديات التنموية.

ففي عام 2015، عندما بلغت أزمة النفايات ذروتها في بيروت وجبل لبنان، نجحت بعض البلديات في لعب دور بديل عن الدولة المركزية من خلال تطوير خطط لجمع النفايات ومعالجتها وفرزها محليًا، بالتعاون مع منظمات أهلية ومانحين دوليين.

كما اضطلعت بعض بلديات الأطراف، خصوصًا في البقاع وعكار، بأدوار مهمة في مواجهة تداعيات أزمة النزوح السوري. فقد اضطرت إلى إدارة ضغط سكاني وخدماتي غير مسبوق دون أي توجيه أو دعم مركزي منظم، ما أبرز الحاجة إلى صلاحيات مرنة وتمويل مباشر. هذا التفاعل المحلي، رغم طابعه العفوي، أظهر أن اللامركزية ليست فقط خيارًا إصلاحيًا، بل أداة عملية لتعزيز مرونة الدولة واستجابتها في أوقات الأزمات.

أما على المستوى الإنمائي، فقد أظهرت تجارب بعض البلديات في مجالات الطاقة الشمسية، وشبكات الري التعاونية، وأسواق المزارعين والتعاونيات الزراعية، أن الإدارة المحلية قادرة على إنتاج حلول تنموية مبتكرة وفعّالة، إذ ما توفرت لها الإمكانات التقنية والدعم المؤسسي المستدام. لا يجب أن تبقى هذه التجارب معزولة أو قائمة على مبادرات فردية، بل ينبغي إدماجها ضمن سياسة وطنية لامركزية متكاملة، تتبنّاها الدولة كجزء من إستراتيجية إعادة بناء ثقة المواطنين بمؤسساتهم. إن تفعيل هذه الديناميات المحلية يتطلب ما هو أبعد من الإصلاح القانوني. فهو يستلزم بناء بيئة ثقة متبادلة، وتمكين الكوادر المحلية، وربط البلديات مع منظمات المجتمع المدني، من أجل صياغة نموذج تشاركي للحكم المحلي الرشيد، يكون أحد أعمدة إعادة بناء الدولة اللبنانية من القاعدة إلى القمّة .Bottom- Up approach

بين الأزمة والفرصة -اللامركزية بوابة الإنقاذ وإصلاح الدولة يبدأ من البلديات

إن خيار اللامركزية الإدارية لم يعد ترفًا إداريًا أو مطلبًا نخبويًا، بل تحوّل إلى ضرورة إنقاذيه لبقاء الدولة اللبنانية نفسها. فقد كشف الانهيار المالي والإداري الذي بدأ عام 2019 عمق فشل السلطة المركزية المطلقة، وبين عجز الدولة المركزية عن تأمين أبسط الحقوق للمواطنين، من مياه وكهرباء ونفايات إلى تعليم وصحة. في المقابل، أظهرت التجارب البلدية المحدودة التي قادتها بعض البلديات بالتعاون مع المجتمع المدني أن الإدارة المحلية تمتلك القابلية والمرونة لتقديم حلول ملموسة إذا ما أُعطيت الحد الأدنى من الصلاحيات والموارد.

وفي هذا السياق، تمثّل الانتخابات البلدية لعام 2025 محطة مفصلية لا لإعادة تشكيل المجالس المحلية فحسب، بل لإعادة بناء العلاقة المهترئة بين المواطن والدولة. هي لحظة سياسية استثنائية لا تُختزل في أبعادها التقنية، بل تحمل إمكانية إعادة تعريف "السلطة" من جديد: من سلطة عمودية تفرض القرارات وتحتكر الصلاحيات، إلى سلطة أفقية تشارك المواطنين، وتخضع لإرادتهم ومساءلتهم.

إن إنجاز هذه الخارطة ليس مسؤولية السلطة وحدها، بل يتطلب تحالفًا واسعًا بين البلديات، المجتمع المدني، قوى الإصلاح، والمانحين الدوليين. وحده هذا التحالف قادر على كسر حلقة الفشل المزمن، ووضع لبنان على سكة دولة حديثة، عادلة، وقريبة من مواطنيها.

وعليه، تعتبر هذه الانتخابات فرصة محورية لإعادة بناء الدولة على أسس تشاركية متجاوزة كونها مجرد استحقاق إداري دوري. ففي ظل التحوّلات السياسية الجارية، تبرز هذه اللحظة كمدخل فعلي لإحياء الشعور بالمواطنة وتعزيز انخراط المواطن في صنع القرار المحلي، بما يُعيد ربطه بمؤسسات الدولة عبر الحكم الرشيد. ولكي تتحوّل هذه اللحظة إلى دينامية مستدامة، لا بد من خارطة طريق تنفيذية تُفعّل مبدأ اللامركزية على الأرض، وتقوم على الخطوات التالية: